高校章程如何才能成为“大学宪章”？

据教育部网站消息，为深入推进教育部及中央部属高等学校章程建设，加快现代大学制度建设，《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》日前公布。中国人民大学、东南大学(招生办)等6所第一批申请高校章程的核准与发布工作。《计划》自2013年9月起实施，2015年底完成。到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。

制订大学章程，是建设现代大学制度的重要内容，大学章程通常被认为是“大学宪章”，是大学依法治校的最高法律文本。虽然我国《教育法》、《高等教育法》明确规定，设立学校需提供办学章程，但很长一段时间以来，我国大学并无章程，也由此导致大学依法自主办学缺乏依据。制订章程可以改变学校办学无章可循的局面，而《计划》可加速高校制订章程的进程。

要让章程真正成为“大学宪章”，还需要注意两方面问题。其一，如何让大学章程具有法律效力？目前，章程的制订、核准、发布，是由学校组织制订、主管教育部门负责核准、发布的，从本质上说，章程只是行政规章，这样的章程制订，从制订效率来说，是比较快的——这也是《计划》可以要求3年内100多所高校都完成章程的原因，但却可能使章程的制订存在不完备之处。

首先，章程应清楚界定政府和学校的关系。我国大学办学缺乏自主权，最近公布的三中全会决定，也提到推进管评办分离的改革。如果大学没有办学自主权，依章程自主办学就无从谈起。从已经发布的6所高校章程看，章程制订者都想明确学校拥有的办学自主权，也希望通过教育部门的审核来“确认”这些自主权，但是，相关的表述基本是“学校依据国家法律法规及本章程自主管理学校内部事务，不受任何组织和个人的非法干涉”。这样的规定难有现实的约束力。如果有关机构干涉学校的自主权，学校怎么办？

要落实学校的办学自主权，让章程成为各社会机构、教育部门和学校都必须遵守的大学宪章，大学章程的制订有必要提交给全国人大（对于国家举办的大学）和地方人大（对于地方举办的大学）进行讨论、审议。这样通过的大学章程，才具有真正的法律效力。另外，即便在校内，按照目前的大学章程，恐也难改变行政治校的基本格局。以学术委员会为例，舆论普遍认为，章程的一大“亮点”是提到设立学术委员会。可是，对于学术委员会成为学校的最高学术权力机构，却没有具体的条文加以支撑，章程明确的学术委员会职责基本是“对学校学术发展规划、科学研究和学科建设中的重大问题提出建议和意见”，那么，提出的建议和意见，行政部门不采纳怎么办？为何不明确学术委员会独立运行，是最高学术权力机构，行政必须执行学术委员会的学术决策呢？

其次，如何让大学章程得以确实落实？我国教育规章的一大问题是，有令不行、有禁不止，包括三年前制订的国家教育规划纲要所提到的教育改革，到现在落实者了了。比如推行高考改革，三年前的纲要就提到了推行考试招生相对分离，可三年之后，具体的高考改革方案一直没有出台，这次三中全会的决定又重申这一改革。再以高校信息公开为例，2010年9月，我国教育部出台了《高等学校信息公开办法》，要求高校公开包括财务信息在内的办学信息，但迄今为止，依法公布学校办学信息的高校只是个别，而对未公布信息的学校，却没有任何问责。

客观而言，相对于没有大学章程来说，大学制订并发布章程，已有进步，能把所有章程的内容去执行，也对办学有促进，比如，人民大学章程中提出，“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”。然而，如果规定“一般”不执行呢？

早于1999年实施的《高等教育法》明确了大学拥有7项办学自主权，也明确大学必须有章程，但直到今天大学才开始补订章程，所有学校都没有拥有法律规定的自主权，这充分说明依法治教极不乐观。根源是，《高等教育法》这部法律连“法律责任”一章也没有，这意味着如果不执行这部法律，也根本没有问责。现今的大学章程也存在这一问题，也没有问责条款。如果制订了章程，有人却根本不当回事，就像没有制订一样，无疑是很糟糕的事。如果章程成为摆设，不真正赋予教师、学生参与学校办学、管理、监督、评价的权利，建设现代大学制度，也就只是口号了。这是必须警惕的。

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