教育资源错置下的“怪现状”

一、争夺优质基础教育服务

（1）择校及其成本

实际上存在着的重点学校制度，导致区域内学校差距过大，优质教育资源区域内分布不均匀。这必然引发资源配置的纠错对策行为，或“留租”行为，对优质基础教育资源争夺——择校热集中体现这一制度后果。虽然1986年开始实施的义务教育法中规定，我国义务教育阶段不得开设重点学校，学校不得开设重点班。但事实表明，这些规定在许多地方得不到彻底执行。值得关注的是，首先是各地政府仍然保持对重点学校的更多投入，使重点学校与一般学校的差异仍然保持；其次是社会对名校教育的追捧，客观上导致更多的人才资源、社会资源向名校聚集，久而久之，便形成了“马太效应”；大大增加了彻底实施义务教育法有关规定的难度。

“择校热”现象在近几年呈现出如下几个特点：一是最初在沿海经济发达地区和大中型城市兴起，目前已经逐步扩展到了中小城镇甚至部分经济发达的农村。二是择校的层次已经由高中不断下移至小学，甚至在北京、上海等大城市，重点幼儿园也成为家长们的必争之地。三是择校收费大大超过国家收费标准，动辄成千上万，甚或数万。学校名气与收费额度呈正相关态势，而择校也早已成为家长综合实力特别是经济实力的较量。调查显示，有30%的受教育子女，在中小学有缴纳择校费的经历。在曾经缴纳过择校费和赞助费的学生中，人均支出7620元，最多者曾缴纳6万元以上。在2008年，北京师范大学教育管理学院通过对北京市中小学择校情况的大规模调查结果表明，北京中小学生择校行为主要发生在义务教育阶段。高中阶段、小学阶段和初中阶段平均择校费用分别为27518元、19638元、13695元。择校费已是一项重要的家庭教育支出和经济负担。四是基于择校问题的“名校办民校”等新模式的出现。

（2）择校的途径

从具体途径上，择校的主要方式包括：“占坑”、奥数、共建、条子、缴纳赞助费以及购买学区房等。

“占坑班”是其中最直接的一种。所谓“占坑班”，指的是部分公办重点学校的培训机构自办或与社会培训机构合办小学生学科培训班，从中选拔优秀小学生升入本校初中。只要进入该机构就读，才有可能将来被“点招”进入对口名校。按照政府规定，名校本身并不允许举办“占坑班”，尽管举办者名义上是一所民办机构，但利用的都是名校的资源，实际上是“一个机构、两块牌子”而已。每年利用“占坑班”来获取固定收入，在名校已是公开的秘密。在武汉，一些培优机构以与名校开展联合招生的名义招生。一些家庭则不惜代价，提前几年把孩子送到这些培优机构，就为了抢占一个可能升入优质初中的机会。21世纪教育研究院（2011）的调查报告称北京各个名校都有自己对口的培训学校，90%以上占坑班每年花费在八千元以上。

“奥数”则是一种间接的利益交换。在上述“占坑班”里，数学辅导课上讲的内容与奥林匹克数学竞赛试题类似，人们习惯称之为“奥数”。相比数学，语文、英语辅导课大多是提前讲授高年级的课本知识。名校最后的招生测试，考的就是这些内容。为了通过测试，家长们已不满足于“占坑班”，于是社会机构或个人办起了各种辅导班。从表面上看，学校与校外“奥数”培训等并无经济利益上的联系，但从培训机构的宣传介绍看，不少学校的教师参与其中，也不排除某些学校与培训机构暗中勾结。多家媒体的报道也揭示了其中的利益关系。例如据《中国科学报》（2012）报道，“有的学校会推荐学生到指定的培训机构学习，只有在这些培训班学习，才有可能获知与其有合作关系的重点中学的各种招考信息，并获得考试机会。甚至，有些名校的数学老师会直接到奥数班兼课。”

义务教育阶段择优招生，是“占坑班”和“奥数”存在的基础，也是一条更为隐蔽的利益链。

以权择校——“条子生”。大城市的“择校热”高烧不退的一个极其重要的原因是权力介入。“条子生”就是权力介入的一种直接形式，批条子的人一般是权势部门的领导。

以权择校——“共建生”。是指一些手握一定权力的单位，以支持教育、帮学校解决实际困难的方式与名校签订共建协议，或给资金或给项目；作为回报，学校每年给予该单位一定数量的录取名额。应该注意的是，这些“共建”费用来自该单位的公共资金。

以钱择校——“赞助费”。这种方式是指家长通过给所选学校缴纳一定数额的“择校费”、“赞助费”来实现子女到优质学校就读。教育资源是多年公共财政投入积累的结果，是全体公民都应有平等机会享受的公共教育资源。中低收入群体在高昂的“赞助费”面前望而却步。。

以户口择校——“学区房”。这是择校的一种迂回方式。《中华人民共和国义务教育法》第九条就规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”为了争取孩子受优质教育的权利，很多父母选择在重点学校附近购房，并将户口迁到其学区。这样，以户口择校就成了顺理成章的事情。据《瞭望新闻周刊》报导，北京海淀、东城、西城等名校集中地段的学区房比附近非学区房每平米均价高出2万左右。上海徐汇区汇师小学附近，30～40平方米的学区房，总价竟达260万左右。

重点学校制度导致资源配置不公，开放金钱和权力择校的通道导致入学规则不公。

二、高考移民

以行政权力配置教育资源，必然会产生特权与制度歧视。人们为了规避和免受制度歧视之苦，必然会利用现行法律法规的漏洞，采取对策行为。依现行法规，这些对策行为是违规行为，但考虑行为发生的背景是歧视性的制度，因此这种对策行为本质上是纠错行为。

高考移民就是这样一种纠错行为。高考移民是对于现有各省高校名额分配不公平这一歧视性制度设计的矫正。在一个正义制度框架下，考生在一国境内的任何地区参加高考基本上并无差异，高考移民将不存在。据此，制度歧视是高考移民的根源，高考移民是在制度人为扭曲下引发的迁徙，而高考移民产生的成本是对制度歧视的纠错成本。如果制度恢复到公平正义状态，这种纠错行为的资源付出将降低到零。

人们的理性选择必然导致考生从录取标准高的地区向录取标准低的地区“移民”。西部省份、边远省份如新疆、甘肃、宁夏、海南、黑龙江等省份是高考移民的理想选择。2005年，全国高校在海南招收11827名本科生，其中高考移民占6969名，占58.92%。高考移民一般按照当地颁布的合法渠道如招商引资、购置商品房、人才引进等。2011年5月，媒体曝出新疆阿勒泰地区高考移民黑幕，涉及户籍管理、招生办公室和教学机构等部门的十余名国家工作人员，涉案金额500多万元，223名高考移民学生从办理假户口、假成绩、假学籍最后到上大学办迁移证。

2008年陕西省招生办改变高考移民规定，禁止户籍在陕西不满3年的考试参加陕西高考，给一些家庭带来了巨大困扰并引发集体诉讼。

高考移民是制度歧视条件下的考生及其家庭的对策行动，大量高考移民带来高昂的成本；又引发新的不公平；导致打击高考移民的行政成本。

三、海外留学

我国基础教育阶段学生出国留学人数出现大幅度增长现象，自20世纪90年代末以来，尤其是近几年来，小留学生及参加“洋高考”的高中毕业生大幅度增长。在一个初步开放的社会，人们利用一切机会和条件表达自己的偏好，这是对我国当前教育资源配置现状的沉默投票。这一趋势无疑有助于开阔学生的国际视野，增加教育选择机会，减轻国内高考升学和就业压力；但这一趋势也反过来说明了我国教育资源配置的低效率和不公正，发展下去也会给我国教育和经济社会发展带来冲击，造成人才和资金的大量流失。

近几年来，出国留学出现了生源多层化、优秀学生争夺白热化的趋势。参加雅思考试、托福考试、SAT考试以及学习AP课程的学生人数激增，每年参加雅思考试的有30多万人次，参加托福考试的有20多万人次，学习AP课程的有两万多人次。2007年10月至2008年6月，共有约7000名内地考生到香港参加SAT考试，占香港考场总人数的95%以上；2008年10月至2009年6月，内地考生人数翻倍，达到1.5万人。许多学生放弃国内高考去国外学习，2010年因出国留学而弃考者21万人，2011年达30多万人。

在留学热中呈现出低龄化趋势：根据美国开放报告，2011～2012年赴美就读本科的中国留学生人数增长率为31%，超过平均23%的数字，留美本科生已经接近赴美读研究生人数。据《中国留学发展报告(2012)》，2010 年我国出国留学的高中及以下学历学生人数为7.64万，占当年出国留学总人数的 19.8%。2011年仅高中生出国学习人数就高达7.68万，占当年我国总留学人数的 22.6%。2012年中国国际教育展期间的调查报告显示，计划出国留学的学生学历层次，本科生占51%，其次高中生占38%，研究生约5%计划出国留学。在其他有意向出国留学的6%的群体中，有不少的初中生甚至小学生。2005年以来，赴美读书的中学生增长了10倍以上。

表4.14 留学低龄化趋势

数据来源：王辉耀、郭娇.中国留学发展报告[R].社会科学文献出版社，2012.第9，96页。a：按照20%的增长率预测。

表4.16 城乡教师职称比较

资料来源：东北师范大学农村教育研究所课题组，《农村教育发展年度报告2012》。

山东省2011年对50个县（市）农村中小学的审计调查发现，部分县（市）将农村中小学建设资金集中分配到县城学校，优质师资也不断向县城学校流动。2006年到2011年，有11个县的县城中小学生均建设资金投入5276元，而同期乡镇及以下农村中小学生均1308元，仅占县城生均投入的24.33%。在师资分配上，县城中小学本科学历教师增长较快，而有13个农村教学点分别仅有1名教师，负责教授一至三年级学生的全部课程。此外，有39个县还从乡镇及以下农村中小学选调了6848名优秀教师，城乡优质师资差距进一步拉大。

城乡间教育资源质量配置上的差异，损害农村学生公平受教育的权利。不少农村家长为追求更优质的教育，纷纷将子女送到城镇学校就读，伴随着农村学生的“教育移民”，产生了“陪读农民”这一群体。据陕西省会宁县教育局的统计，全县有中小学生14.8万多人，其中县城学生4.5万多人，大多数来自农村，据保守估计，全县由家长陪读的学生有1万多人。而2013年对会宁县陪读现象的调查显示，80%的家庭选择陪读是为了让孩子享有更高质量的教育。

五、行政如何应对

1、打击高考移民

尽管高考移民的根源在歧视性高考录取制度，但现实的政策操作几乎不问制度本身，而是指向高考移民考生。

2005年9月，教育部、公安部联合下达通知，要求各高校“做好考生报名资格审查工作”，“针对高考移民现象对本地教育公平和社会稳定带来的负面影响，商请有关部门从严掌握、审慎出台‘高考优惠’作条件发展本地经济和吸引人才的政策，以免给高考过多的承载和负担。要进一步完善以考生户籍为主、与在本地区高中就读一定学习年限相结合的适合本地区实际的高考报名办法。”

2008年青海省文科状元王某以655分的成绩报考了清华大学，最终被查出属“高考移民”而取消录取资格。

2009年11月内蒙古教育招生考试中心发布《2010年内蒙古自治区普通高校招生考生报名办法》等相关规定，继续严厉打击高考移民，在加大户籍审查力度的同时加大学籍审查力度。2009年规定身份证号前两位不是15的考生要进行学籍审查，2010年的文件规定凡父母双方或一方户口不在内蒙古区、本人户口在内蒙古的考生都要进行学籍审查。

2011年，陕西省宝鸡市返回户籍地报名的高考考生共6082名，占考生总数的14.85％。

由于歧视性的高考录取制度引发了高考移民，而打击高考移民虽然对维系现行高考制度和考试录取秩序具有重要作用，但显然与更高阶的规则即公民自由迁徙相冲突，故而，打击高考移民的行动是以新的错误维持先前错误的举措。

2、遏制“择校热”

重申基础教育均衡发展、重申免试就近入学。教育部2013年工作要点中称，“均衡发展九年义务教育。指导各地出台推进义务教育均衡发展的配套政策。……出台义务教育学校学生学籍管理办法，初步建成电子学籍管理系统。研究制订解决大城市中小学‘择校热’的措施。”说明最高教育行政部门正在试图通过推动教育均衡发展以遏制愈演愈烈的择校热。这并不是行政部门第一份遏制择校热的文件，此前，2010年1月教育部曾发布《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，《义务教育均衡发展意见》要求地方各级教育行政部门按照促进义务教育均衡发展的法律要求，以适龄儿童少年接受更加公平更高质量的义务教育为目标，合理配置教育资源，不断提高保障水平。地方各级教育行政部门要加大合理配置教育资源的力度，通过促进校长教师合理流动、……保障学生免试就近入学，有效缓解城市择校问题，保障进城务工人员随迁子女与当地学生平等接受义务教育。

推动资源均衡配置，禁收择校费。2011年2月23日，教育部发文要求通过采取统一城乡教师工资待遇、明确禁止学校收取择校费和治理“占坑班”、改革高中阶段招生考试制度、鼓励普通高中将招生指标均衡分配到初中等方式。教育部基础教育一司副司长王定华称，目前有种社会现象，就是把办班与招生联系起来，举办所谓的“占坑班”，甚至有些学校明里或者暗里与“占坑班”的举办人进行联系，作为选择生源的一个途径，这种现象是不允许的，而且是目前需要着力整顿的。王定华表示，治理择校收费并不意味着要停止捐资助学，要反对的是把捐资助学与择校直接挂起钩来的错误做法。教育部表示，解决义务教育阶段择校问题，从根本上必须大力推进义务教育均衡发展，改造薄弱学校，消除校际教育质量差距，同时必须完善招生政策，规范招生秩序。教育部将改革高中阶段招生考试制度，鼓励将普通高中一部分或大部分招生指标均衡地分配到初中的办法。

黑龙江省牡丹江市探索“学区制”办学模式改革，打破校际藩篱，促进教师合理流动，初步实现了让孩子在家门口就能上优质学校的教育目标。

2011年底，浙江省教育厅下发《关于治理义务教育阶段中小学择校乱收费的通知》，全面推进“阳光招生”和“阳光收费”，要求各地加大招生信息公开力度，将学区划分、入学资格、报名时间、咨询电话、招生录取结果、投诉电话及信箱等，通过当地广播、电视、报纸、教育信息网等渠道全部向社会公布。不久宁波市教育局和各区相继出台了义务教育阶段实行“零择校”的招生政策，即坚持公办学校“零择校”、“免试就近入学”原则，各区教育局负责人在招生会上明确要求全体机关工作人员要“带好头”，并给校长们下达了“谁开口子谁负责”的禁令。

在教育部的政策下，虽然多地政府教育部门也出台了禁收择校费的规定，但是只要教育资源配置的不均衡存在，就会有择校行为，择校费就不会完全被取消。而教育资源配置的扭曲恰恰是政府行政部门干预资源配置造成的，如区分重点学校和普通学校。2014年8月4日，教育部在其官网通报了上半年发现的5起教育乱收费典型问题。但择校乱收费问题之所以屡禁不绝，甚至以不同面目变相出现，其根源却是教育制度的漏洞与缺失。教育行政部门这种互相矛盾的作法，只能说明行政部门一方面希望将教育资源倾斜配置，又不许别人通过择校“稀释”这样的配置。

禁止公办学校教师参与“占坑班”活动。2013年，武汉市教育局有关负责人表示，从2013年起，武汉市将严查“占坑班”，禁止义务教育阶段公办学校单独或与社会培优机构联合（或者委托）举办以选拔生源为目的的各类培优班（社会上俗称的“占坑班”），严禁公办学校和教师参与各类“占坑班”活动，严厉查处学校和教师在举办“占坑班”过程中的收费行为，对于违反规定的学校和教师，要依规追究责任。

民办恢复公办、重点中学招生实行配额制。2010年，哈尔滨市全面完成了47所义务教育阶段民办公助校的清理规范工作，严格要求所有适龄学生要按照小学对口学区、初中对口小学的“就近入学”原则报名上学。2009年9月新学期，教育行政部门又将20所依托省、市重点高中举办的民办公助校全部恢复为公办性质，按照公办学校严格禁止安排借读学生的要求，省市重点高中不得再招收借读学生，所有初中毕业生要全部按照中考成绩择优录取到省市重点高中读书。2013年，借读生在哈市中小学校彻底消失。同时推进中考考试制度改革，探索建立省市重点高中配额生制度，即从重点高中招生计划中拿出一部分指标按比例分配给初中学校进行招生。计划至2015年，七成考生将通过本校的配额计划进入省重点高中就读，八成以上考生则通过配额进入市重点高中就读。

广州教育局发布《2013 年广州市中小学招生考试工作意见（征求意见稿）》，全广州示范性高中将拿出8913个指标名额，分配到全市近 400所初中，每所学校平均分得约22个。在广东，佛山、东莞、中山、珠海等地都已走在前面，逐步探索指标到校。其中，珠海5所国家级示范性高中今年的指标计划已提高到70%以上。

归结起来，教育行政部门遏制择校热的方法分为三类，一类是直接禁止以钱择校，直接禁止为择校而生的培优机构，直接禁止公办学校教师参与择校相关活动。第二类，引导型。把优质教育资源直接分配给所有下一级学校，下一级学校以拿到的配额按照分数高低录取学生，属于具有平均主义性质的以分择校。第三类，希望通过优质资源均等化，减少基础教育学校间的差异。但在实际上，大多数地方政府仍对不同学校给予不同的生均财政补贴，即一直维持学校优劣差距，却坚持禁止择校，这种行政行为显然没有实现教育资源均衡的诚意。

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