管办评分离：重在厘清“管”与“评”的关系

随着教育领域的开放性逐步增强，内需驱动和社会驱动的教育评估将会更多取代现有的行政驱动的评估，第三方评估的需求也将日益凸显。评估项目的发起者，不一定都是行政部门，也可以是评估机构和办学方，那么政府对这类评估的规范和引导也是新的挑战。如何有效减少政府不必要的干预，对教育评估实施依法管理，如何赋权教育评估机构开展更多问题导向的“准评估”和价值导向的“真评估”， “管”与“评”如何各归其位，各守其职，各行其权，各专其能，形成“合力”？

“推进教育管办评分离”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》两个文件中的重要内容，去年以来，国务院督导办、教育部和财政部等又相继出台意见，深入推进此项工作。管办评分离，涉及教育行政部门的“管”、专业评估机构的“评”和学校的“办”等三个方面。要更好地做到“管办评分离”，必须进一步明确三个主体之间的关系，即“管”和“办”的关系，“管”和“评”的关系，以及“评”和“办”的关系。在“管办分离”已经达成共识并有了丰富实践的今天，“管办评分离”必须更多关注“管评分离”和“评办分离”，因为这三个主体中，“评”起纽带作用，它一头连着政府，一头连着学校，能否理顺“评”与“管”、“评”与“办”这两对关系，决定教育评估的价值走向。而在这三对关系中，“管”和“评”最接近，在以往的教育管理实践中最难以区分，办学方对“管”和“评”的角色也最难以适从。因此，区分“管”与“评”的关系，就是抓住了“管办评分离”的牛鼻子，有必要做一番详细的厘清。

从我国的教育发展历程来看，“评”向来是作为“管”这一行政权力的重要附属存在的。政府在当“管理员”的同时，经常也充当“裁判员”，两种角色一肩挑的结果导致政府公信力和说服力的缺失，这是管评一体化。在新时期教育改革中，我们又听到另一种声音，那就是“评”需要从“管”中彻底分离出去，学校办得好不好应完全由“评”说了算，“管”和“评”之间应该互不相关，这又是管评二元化。非此即彼的情况令人困惑。

基于此，有必要从主体职能角度明确“管”和“评”的角色。“管”即管理、监管，其主体是教育行政部门；“评”即评价、评估，其主体是专业教育评估组织和机构。当下，教育评估从各级教育部门的行政管理权力清单中“消失”，转移给专业教育评估机构，并不是说政府不再有评估教育的需求，而是说其行政管理职能不再仅依赖行政指令，应该转向依法监管。政府需要委托第三方开展评估，政府和第三方评估机构应当就评估业务签订协议，两者发生商业契约关系。

由此看来，评估从政府管理职能当中分离出去，并不意味着完全的独立，两者由行政附属关系走向具备法律效力的契约关系，将成为今后法治背景下的教育新生态。“管”和“评”双方的关系在新的教育生态下，衍生出更丰富的内容。

“管”这一方，即教育行政部门应当及时建立并完善针对第三方教育评估的监督和评价机制。如果某评估项目由教育行政部门发起，那么政府在委托评估项目前，应当对评估主体的资质进行严格审核，例如对评估机构的专业素养、实践经验等进行全面考察，对评估机构提出的评估方案给予改进建议。在合作过程中，应当对评估机构的工作开展程序监管，确保评估机构按既定流程推进评估项目，并就某些利害相关性较高的评估项目实施廉政风险监控。在评估完成后，政府应当按照财政要求，对评估项目开展绩效评估，即运用一定的评价方法、量化指标及评价标准（例如查询评估经费支出情况、征询被评方感受和综合社会监督意见等），对合同中确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行综合性评价。

“评”这一方，可以是办学方自评，在现有语境下更多指的是第三方评估机构。评估机构在评前应当建设和完善评估工作的规程、制度，审核公布评估专家的资质信息，设计符合委托方要求的评估实施方案；评中确保严格按照方案执行评估工作，并对专家有可能的影响评估结果公正性的行为实施管控；评后应当做好评估数据的处理归档和评估结果的审核，交给委托方或根据协议要求做好公示与发布。

从此意义上说，政府在评估中承担的角色是：教育评估项目的发起者、监测者和评价者。而评估机构是评估项目的设计者、实施者和调控者。管和评的关系，一是要相对独立，进行分权；二是要紧密联系，保持合作。

因此，要真正做好“管评分离”，我们必须走向教育评估的深度改革——既能切实保障第三方评估的独立性，又要力求评估结果的科学、准确，能被合理运用，为决策提供参考。这对管评双方都提出了新的要求。

对管理部门而言，须将执行权彻底交给第三方评估机构。在政府委托项目中，代表政府的教育督导部门拥有决策权和监督权，而评估机构应当具有完整的评估项目执行权。根据合作协议，政府可以对项目过程实施监督，但是不能随意更改执行方案，并充分尊重评估机构给出的评估结果。须适度使用评估结果，避免评估结果高利害化。评估的高利害性（例如政府将评估与绩效考核挂钩过紧），往往使得部分被评估对象“过度迎评”，容易影响评估结果的公正性和准确性。须积极培育更多的社会评估机构。现有的教育评估主力包括教育行政督导部门、科研院所的评估中心或教育厅局下属的评估院所和社会发起的教育评估企业。前两者因其单位属性，第三方性质难以完全体现，只有涌现更多既具备专业性又拥有完全第三方地位的教育评估企业，才能解决管办评分离的体制难题，推进教育评估良性发展。

对评估机构而言，须注重运用科学的评估手段。一要从原来传统行政思维的“定性”评估走向用数字管理的“定量”评估，发挥大数据统计的功能，体现评估的精确性；二要加强评估专家的培训和管理，统一标准并通过模拟实践提升专家踩分研判技能。须增强自律意识，应当本着契约精神，严格按照既定规则推进评估，不能由于政治因素或者商业利益因素动摇专业评估立场，充分保障专家团队的研判结论不被随意更改。须在与委托方的协商范围内，将与项目相关的教育评估信息及时、准确地公之于众，接受监督。

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