英国推动大学合并之方式及成效-以英格兰为例

因应全球化趋势，为提高竞争力，目前高等教育机构间合作、联盟、乃至於合并(collaborations, alliances and mergers，CAM)的案例大增，此类案例於部分欧陆国家以及英国威尔斯地区有些是由政府主动倡导。

然而，在英国英格兰地区，由於各高等教育机构均是法律上独立自主的法人机构，因此并不是以政府主导由上往下推动合并的手段(top-down approach)为主。尽管如此，有鉴於绝大多数的高等教育机构的资金来源，仍系政府资助(public funds)，经由英格兰高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Council for England, HEFCE)分配资金并管理监督，而高等教育机构一旦合并势必对该机构未来资金财务、学术发展及学生权益有所影响，是故该委员会与其资助的高等教育机构，所签订的财务备忘录第80条约定，机构於任何合并计画进行的初期阶段，应主动联络该委员会，使该委员会代表其他提供资金的政府机关，监督该合并案的决策与执行。

该委员会并於2004年2月公布一项关於高等教育机构合并的实务指导原则，载明机构管理合并流程的注意事项，作为实务参考。尽管该指导原则并非强制规范，然而对於有意向该委员会策略发展基金(Strategic Development Fund)申请资金补助的合并案，该委员会仍将以该指导原则作为审查标准。根据上开高等教育机构合并的实务指导原则，高等教育机构(以下简称「机构」)的合并流程主要须经两大阶段：第一阶段为合并案例(business case)的发展成形，第二阶段为合并营运计画(business plan)的研拟执行。由於此一流程耗时费日，且牵涉机构内多项不同功能执掌部门，因此於合并需求研讨之初，机构内部即应组成一跨部门(包括教学研究、财务、财产、人力资源管理等部门在内)的专案小组，专门负责此议案的发展研拟，必要时也可寻求外部专业顾问的协助。第一阶段中，专案小组首先须明确定义其於策略发展上所面对的机会或问题，以及该机构策略发展的愿景与目标。该教育机构内部的管理机关(governing bodies) 及主要的外部管制机关，例如英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)、学习技巧委员会(Learning and Skills Council, LSC)等，应於此一初期阶段即参与合并案的研拟与决策。接着，专案小组列出各项善用此机会发展或解决问题的方法选项，选项中包括合并此一方法；然後藉着经济分析(主要系使用预测现金流折现，以及总成本、效益及成本的分析，预测未来25年以後的净现值)、敏感度分析(主要系净现值在未来各样不同情境下的变动情况)、非财务面项的评估(包括该机构的学术发展策略、对员工、学生、所在区域、该区域的高等教育、全国性的高等教育及进修教育(further education)的影响)及风险评估等方式选出最合适的方法选项，确认「机构合并」为掌握此发展机会或改善问题的最适合方法。

以上各项评估方式，不管是财务或非财务，并未事先给定加权权数考量，而系依个案综合考量。而在评估各可能的选项时，机构通常需要透过正式的谘询过程(consultation process)事先了解员工、工会、提供资金机关、区域发展机关等关系人对於合并选项的看法，其支持与否的意见也会影响评估结果。一旦合并的选项被评估为最适合的选项，专案小组须进一步提出合并的流程时间表，包括行动计画及期限，以供内部管理机关及主要的外部管制机关作进一步决策。

在内部管理机关及主要的外部管制机关等，对於合并议案表达明确的同意与支持後，合并流程始进入第二阶段──合并营运计画的具体研拟与执行，机构才开始投入更多资源以实现合并。

机构首先应委请专业人士进行财务及法律方面的正当调查程序(due diligence)，确认合并机构可能性或者是否有债务(possible or contingent liabilities)，并评估机构未来於各样不同假设的财务情况下之经营前景。机构此时也应提出具体的财务发展策略，包括员工雇用及重组计画(staffing plan)、不动产发展计画(estates development plan)、关键资源配置计画(other key strategies，例如资讯通讯技术系统的整合、学习资源与设备的扩充等)、财务预测(financial forecasts)与资金筹措计画(funding plans)。

此外，有关合并後新组织的管理架构、及管理人事选任流程，也应於营运计画中规划安排，以确保合并後组织的正常运作。而在新组织正式成立以前，有关负责监督与执行该合并营运计画的「影子管理团队」(a 'shadow' management team and board) 的职权也应明确规定，以免发生纠纷。为利机构及外部管制机关有效监督执行该营运计画，各行动计画与时程的设定须符合SMART原则，也就是满足「具体明确的、可测量的、可达成的、实际的、於特定时间内的」(Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-specific)目标设定要求。

根据一项英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)今(2012)年3月对外徵询高等教育机构过去实施合作、联盟及合并(CAM)的经验及管理的报告指出：目前文献上关於高等教育机构实施合并的成效评估仍极为有限，特别是缺乏长期的成效评估。合并虽能带来规模经济、降低风险、更深入的资源整合及交换等利益，然而在过去案例中，合并机构通常都有低估所花费的时间与成本的倾向，因合并而增加的成本包括行政程序、资讯管理系统的整合、人力结构的重组、及裁撤所需优退或资遣费用等，而合并後不同校址及校区间的距离等也限制合并的成果，因此事前的正当调查程序(due diligence)极为重要。

该报告并针对英国英格兰及丹麦、荷兰共九个个案进行研讨。其中，英格兰地区的机构合并包括下列成功及失败案例：（1）Victoria University of Manchester与University of Manchester Institute of Science and Technology於2004年新成立的The University of Manchester，系两所学校密切合作研拟，计画打造世界排名前25、学生数30,000人以上的超级大学的完全合并案(full merger)；（2）原属地区性教育联盟的两家小型技术学Surrey Institute of Art and Design University College与Kent Institute of Art and Design，为达成政府宣布得授与学位的大学资格所需具备的4千名全职学生要求，於2005年合并新设University College for the Creative Arts，并於2008年成功升格大学改名为University for the Creative Arts；以及（3）高等教育机构Thames Valley University於2004年原为进行垂直整合而兼并进修教育机构Reading College，却因两家机构背景文化迥异、合并决策评估失当及执行未力，终於2010年宣告撤资放弃Reading College的经营。以上案例的成功及失败因素，可作为日後高等教育机构进行整并的参考及借镜。

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