两个视角透视：中国应当怎样构建大学治理体系-中国教育

海外研修·大学治理中外比较②

从“如何办大学”和“大学如何办”这两个视角透视美国大学共同治理，中国应当怎样构建大学治理体系——

建立“管、办、评”分离的治理结构

围绕落实大学办学主体地位这个核心，建立“管、办、评”分离的治理结构。政府要更聪明，学会用政策、规划、经费、评估等“杠杆”间接引导调控大学；大学在争取独立地位和自主权的同时，要有效自律，避免权力的滥用。

2014年6月，笔者参加了教育部、李兆基基金、香港培华教育基金会“中西部千名大学校长海外研修计划”第四期赴美研修团考察学习,围绕“大学治理”、“大学发展战略”等重大办学主题，聆听了28场专题讲座，并与弗吉尼亚大学、俄亥俄州立大学、圣母大学等3所大学的校级领导及相关人员开展了深入的对话交流。在研修过程中，笔者重点围绕美国的大学治理，从“如何办大学”和“大学如何办”这两个最重要的视角进行了研究和思考。通过对美国大学生动、具体、有效的治理经验和做法的了解，拓宽了视野，开阔了思路，形成了些许关于构建中国特色现代大学治理体系的思考，期冀对推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化提点浅见。

美国大学治理模式发展的历史脉络

美国大学治理经历了一个从董事会法人自治到校长主导管理，再到利益主体“共同治理”的逐步演进与发展过程。

美国殖民地早期学院宗教色彩浓厚，其主要管理权掌握在董事会手中，呈现出董事会自上而下的管理模式。南北战争后，为扩大教育机会，政府投资创办了州立大学，公立大学的结构和地位开始建立、确认，呈现出校长主导的管理模式。1966年，美国大学教授协会与美国教育理事会、美国大学与学院董事会协会联合发表《关于学院与大学治理的声明》中将“共同治理”定义为“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策和责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”，提出共同治理的总体结构与程序。其原则有两项，一是“凡重要行动领域既需要某些人发挥首创能力，又需要大学所有成员参与”，即大学各种利益相关者均可依据其能力参与大学的决策，由此确立了美国大学治理的全员共同参与原则。二是“大学各成员依据其所承担的不同职责拥有不同的发言权”，即首要责任首要权力原则，或者权责对等原则。自此以后，“共同治理”一直作为美国大学制度安排的基本原则，得到了较好贯彻。从美国大学治理发展的脉络看，大学治理对传统意义上的大学管理而言，更注重协商、合作、沟通和交流，治理的主体和权威更注重多元化，治理的运行向度更注重学校与政府、社会力量等利益相关体之间的上下互动的管理过程。

美国大学治理的主要特征、优势

美国大学的共同治理结构可以分为外部治理和内部治理两个维度。外部治理的主要影响因素有政府、社会组织和市场等；内部治理的主要影响因素有以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统、以教师为代表的学术评议会等。

（一）共同治理，确保大学的学术自由与有效治理

从外部治理看，一是政府与大学在法律地位上平等，双方建立了就学校事务沟通、协商的“伙伴”关系，保障了大学对教学与研究事务进行决策时必须遵照学术标准而不是外在的行政压力和行政许可。二是作为具有专业性、中立性的第三方的中介机构对大学质量与信誉进行评价，一方面促使政府调整对大学政策和资源配置，而不直接干预大学的内部治理，保证大学的学术自由；另一方面引导学校在保持学术自由和自治的同时，按照政府和公众利益要求实施有效治理，撬动政府和社会资源导入学校。

从内部治理看，共同治理的结构赋予了教师团体在学术事务决策方面超越董事会、校长之上的首要权力。这种权力和终身教职制度共同构成了美国大学保障学术自由的制度基础，最大限度地避免了董事会对学术事务的直接干预和行政权力对学术权力的侵蚀。

（二）信任委托，确保大学的公共价值

美国高等教育从创建以来，一直沿袭了一个基本制度，就是作为大学法人机关的董事会接受学校创立者的信任委托，托管学校的财产、负责学校的运作、实现学校服务社会公用利益的目标。一是保持信托的完整。作为受托人，董事会以信托的方式持有学校财产，其首要职责是使受益人利益最大化；这些受益人包括学生、教师、职员以及捐款人等。二是聘任大学校长。校长是大学的灵魂，遴选大学校长是董事会最重要的职责之一。作为董事会的代理人，大学校长直接向董事会负责，大学其他主要行政人员则听命于校长并对其负责。三是筹措与管理学校资源。争取私人捐赠和公共拨款是董事会的主要职责。此外，董事会还负有审批长远规划和年度预算及教育计划、监控学校的运作、担当学校和社会之间桥梁和缓冲器、扮演上诉法院等重要职责。

（三）专门委员会，解决民主参与和决策效率的良方

美国的大学通常采用专门委员会的方式解决民主参与和决策效率的问题。比如，董事会根据不同决策内容，分别设立有专长的人士组成的委员会，提出决策咨询方案供董事会全员决策参考；再比如,在学术评议会也会设立诸如执行委员会、人事委员会、专业与课程委员会等，研究决定相关问题或提出专门建议。专门委员会将专业精英主导和民主参与结合起来，较好地解决了民主决策与提高决策效率矛盾。

（四）权责分层，解决决策目标实现和执行效率的矛盾

按照首要责任首要权力原则，美国大学的治理结构中利益相关者的地位和作用不是完全对称的，在其权利和责任分配中也有恰当的反映。这个结构中最核心的要素是董事会、校长和教授团体，他们各自拥有治理团体维护自身利益。在决策与执行的过程中，以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统和以教师为主体的学术评议会，既各司其职，又相互依存，从而保证在相互制衡、共同治理架构下决策的科学性与执行的高效率。

美国大学治理结构对中国大学的启示

启示之一，建立中国特色的现代大学治理体系必须有正确的思想认识。

其一，现代大学治理体系的构建是一个历史的过程，不能超越我国高等教育发展的水平，而要通过持续改革逐步完善。其二，现代大学治理体系构建必须与我国的基本政治制度、社会制度、教育制度相适应，保证教育方针的贯彻、学术的创新与发展、社会服务使命的实现，切忌盲目照搬和简单复制。其三，现代大学治理体系构建可“中学为体，西学为用”，大胆学习借鉴美国的大学治理理念和模式，使我们的治理能力至臻完善。

启示之二，大学治理结构是现代大学制度的基石，完善大学的治理结构是实现有效治理的基本条件。

实际上，我们并不缺乏办好大学的理念，而是缺乏把理念贯彻为行动的制度安排，即大学的治理结构。其指向是大学利益相关者决策权的配置模式；核心是解决谁参与（治理主体）参与什么（权责划分）参与多少（权力比重）和如何参与（治理方式、手段、程序）等关键性问题；目的是构建起大学与政府、社会之间相互支持的关系模式,以及大学内部决策权、执行权和监督权相互制衡与促进的关系模式，保证大学达成追求学术真理、实现公共利益的根本使命。可见，治理结构问题是一个基础性、根本性的问题，如果这个基石出了问题，就难以实现对大学的有效治理。

启示之三，建立中国特色的现代大学治理体系必须真正落实大学依法、自主、独立办学的主体地位。

从外部关系讲，可以借鉴美国的经验，结合中国的实际，围绕落实大学办学主体地位这个核心，建立“管、办、评”分离的治理结构。政府要更聪明，学会用政策、规划、经费、评估等“杠杆”间接引导调控大学，改变过去直接管理大学事务、介入具体办学行为，管得多、管不了、管不好管理模式。大学在争取独立地位和自主权的同时，要有效自律，积极构建科学的内部治理结构，提升治理能力，避免权力的滥用，而为政府干预提供理由。利益相关的社会组织、行业和公众个人要积极参与大学的治理和评价；专门的中介机构接受政府的委托或代表社会通过中立的、专业的、科学的、系统的办学质量与信誉评价，为政府调整政策、配置资源，社会开展监督、参与办学，学校加强治理、提升质量提供引导和依据。

启示之四，坚定不移地完善以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为内核的中国特色现代大学制度。

其一，坚持党委在大学治理中的领导核心地位，探索建立校外利益相关者参与学校决策和决策咨询的制度机制，改变决策机构全部由校内人士组成，决策和执行中不能很好体现公共价值及办学权力滥用的问题。其二，探索构建党委与校长、校长与副校长层级制的责任与权力体系。进一步厘清党委与校长的责任边界、权力边界和二者的权重边界，改变党委和校长决策中法律规定有台阶，实际运作是平行的状况；落实《高等教育法》等法律法规赋予校长对副校长的提名推荐权。其三，通过建立和完善大学章程、学术委员会章程，明确学术委员会等学术组织的责任与权力边界、运作程序与方式，赋予以教授为主体的学术委员会在学术事务上实际的决策权。其四，进一步明确教代会、学代会等群众组织在大学治理结构中的功能。结合我国大学实际，要在法规政策上进一步明确教代会、学代会的责任、权力边界和运行程序；进一步优化教代会、学代会代表结构、类型、层次；进一步明晰适合民主管理的问题；进一步提高其参政议政能力。（王亚杰 作者系延安大学党委书记）

【评论】

推进高等教育治理体系现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这里，明确将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。由“管理”到“治理”的转变，虽只有一字之变，但却有着深刻的内涵，它标志着我们党在执政理念与治国方略上实现了新的重大思想解放。

在完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为教育领域一个紧迫而现实的任务。高等教育作为国家教育体系的最高层次，担负着人才培养、科学研究、社会服务的重要使命，大学的社会关联度以及自身复杂度都极高，这就使其在社会公共治理中承担着不同于其他阶段教育的重要职责，也使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特属性。因此，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化就成为实现教育治理体系和治理能力现代化的重中之重。

由教育部主办的“中西部千名大学校长海外研修计划”第四期赴美研修团在美国考察学习期间，以“大学治理”等为主题，进行深入的交流访谈，力图通过“窥斑见豹”的形式了解美国高等教育治理的发展脉络与现状，这对我们学习借鉴发达国家高等教育治理的先进经验，探索形成中国特色高等教育治理模式、推进高等教育治理体系治理能力现代化具有积极的意义与价值。

现代化已成为全球趋势。高等教育治理现代化既表现出各国共同走向的一面，同时又因各国文化传统、政治体制以及经济社会发展所处的不同阶段而呈现出多样性和特殊性，有人称之为“同质异形现代化”。如在高等教育治理层面上，欧陆模式通过“政治权力的分权化”摆脱政府的严密控制，盎格鲁—北美模式则从“松散的安排”向“严密的正规体制”转移。但无论何种模式，在高等教育治理中，大学的办学自主权在不断强化，大学内部治理能力在不断提升，政府、大学、社会相互制约、协同发展的新型关系在逐步确立，这是最基本的现实。

当前，我国推进高等教育治理体系和治理能力现代化，首先要完善和发展中国特色高等教育制度体系。据统计，十八届三中全会公报中有44次提到制度。“治理”相对于“管理”而言是一种更为先进、更高层次的管理，因此，它更加重视制度的顶层设计，更强调建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。小平同志曾经指出，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，科学的制度体系是实现有效治理的重要保证。因此，在推进高等教育治理体系和治理能力现代化的进程中，我们首先要着力完善和发展中国特色高等教育制度体系，大学要做到依法治校、依规管理。不是说现在我们的大学都没有规章制度可循，但确实存在制度不够完善、不够系统，有些方面还不够现代，工作存在主观性、经验性、随意性等问题。习总书记近一个时期，在不同场合多次指出，要发展“中国特色、世界水平的现代教育”，要“扎根中国大地办教育”，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色”等等，都是在强调中国特色的高等教育必须传承中华文化血脉、扎根中国现实大地、坚持中国特色理论，践行中国特色道路、服务中国特色社会主义事业。在这一目标下，完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”应成为我国高等教育治理结构的具体实现形式。这既是我们的经验，也是现实的最佳选择。在这一制度框架下，还要细化为具体的、适合校情、引领发展的规章制度体系。

当前，推进高等教育治理体系与治理能力现代化，必须具有国际视野，要积极学习借鉴世界发达国家的成功经验，要“走出去”“取真经”，通过交流沟通、学习借鉴，提升我国高等教育的治理能力与水平，并使之跨入国际先进水平的行列。“中西部千名大学校长海外研修计划”第四期赴美研修团在美国实地考察大学治理现状，分析美国大学治理的主要特征、优势，并结合我国高等教育治理中的现实问题，提出有针对性的政策建议，正是我们所要坚持的“国际视野，中国道路”的积极探索。

加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化，是我们面临的时代命题，也是十分艰巨的历史任务。我们要在国家治理体系和治理能力建设大背景下，遵循高等教育发展的自身规律和高等教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进“管办评”分离为基本要求，以建立和完善中国特色高等教育制度体系为根本保障，推进和深化高等教育的全面改革，最终实现高等教育治理体系和治理能力现代化。（瞿振元 作者系中国高等教育学会会长、研究员）

【链接】

美国高校共同治理理念源起与内涵

美国高等教育文献通常使用共同治理（shared governance）表达上述高校治理理念和制度。这种理念大部分源于1966年美国大学教授协会（AAUP）与美国教育理事会（ACE）、美国大学董事会协会（AGB）共同构想，最后由AAUP发布的《学院与大学治理声明》（The Statement on Government of Colleges and Universities）。其时正值美国从二战后的高等教育大众化阶段向普及化阶段演进，对高校治理研究和思潮泛起，各方也有争议。在这种背景下，ACE和AGB认为《声明》在明晰董事会、教授群体、学校管理者三方在学校治理中的不同角色职责方面具有重要推动意义，所以声明一经发布，两个组织立即推荐给各自的成员单位——大学和大学董事会，并号召积极实践实施。

——内涵与原则。《声明》将 “大学治理”定义为“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”，一般理解为大学董事会、行政管理部门、教师、学生等大学各类成员共同参与大学治理。其中可以用两条原则来规定“共同治理”，即“大学组织重大事情的决策既需要首创能力，也需要全体人员的参与；大学各组成群体在决策中的地位有所不同，谁对具体事务负有首要责任，谁就最有发言权”。显然，《声明》中的大学治理是要体现利益相关者的广泛性原则，以及大学治理过程中参与决策时需要遵循“首要能力首要责任”原则。

——权力和职责分配。有关大学使命的决策、战略导向、宏观规划，预算、资金分配，建立学部、系、学院教学机构，选举和评价校长和院长等重大事项，由董事会和行政机构负首要责任，但是应该与教师代表协商。有关课程、学生教育过程、教师能力标准、伦理行为、招生政策、学生能力，教师对此类标准、学习适应环境等事务的决策具有首要权力，董事会和行政机构应同意教师的决定，除非极少数的情况和强制性原因，并列表表述细节。

——实施途径。为了保障教师广泛参与管理的权利，《声明》要求学院和大学制定保障教师参与治理的组织原则与制度，建立学院、大学的各级教师代表机构，通过教师选举组成各级教师委员会以及教师评议会、教授会，充分保障教师履行民主管理的权利。建议学院和大学建立教师、董事会、校长之间的长期协商机制，包括实行三方谅解备忘录的机制，建立特别联合委员会和常设联络委员会，以及扩大学校管理委员会和董事会中的教师代表等方面的措施，保持交流渠道的畅通，共同促进高等教育的健康发展。（赵丹龄 杨长青供稿）

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