提高公办园比例势在必行-中国教育

“关注学前教育新发展”系列报道之十

教育规划纲要指出：“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”但截至2013年底，全国共有幼儿园19.86万所，其中民办园13.35万所，占比67.22%，远远超过公办园，因此——

提高公办园比例势在必行

焦海洋绘

世界银行、经济合作与发展组织、联合国儿基会的经验表明，只有当一个国家财政性学前教育经费占财政性教育经费的10%、占GDP的1%时，学前教育才能实现可持续发展。而目前，我国学前教育财政性投入占教育经费的比例只有3.3%。因此，建议各级政府在发展普惠性学前教育时，要在整体结构上保障公办园的比例不低于50%，农村地区、贫困地区不低于70%。

据统计，截至2013年底，全国共有幼儿园19.86万所，其中民办园13.35万所，占比67.22%；全国在园幼儿达到3895万人，其中民办园1990万人，占比51.09%。在对全国范围内16个区县的数据采集中，我们也发现，在2010-2012年3年间，这些地区公办园数量的增长率为3.9%，民办园数量的增长率为10.8%，普惠性民办园数量的增长率为91.9%.。

教育规划纲要指出，要大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。但统计数据却表明，近年来民办园的数量增长远远大于公办园，许多地方将“大力发展普惠性学前教育”变成了“大力发展普惠性民办学前教育”。笔者认为，在今后的学前教育发展中，有必要对“扩大普惠性学前教育资源”进一步加以政策细化，明确规定发展普惠性学前教育要有`一定比例的公办园做前提。

落实“政府主导”需要提高公办园比例

教育规划纲要提出，要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，要大力发展公办幼儿园、积极扶持民办幼儿园。在这一表述中，对“政府主导”的解释是双重的，即既要大力发展公办园，也要积极扶持民办园，任何一个方面都不能偏废。而且，大力发展公办园优先于积极扶持民办园，因为公办园是政府实现其学前教育底线责任的保障，是世界范围内任何一个国家都不会轻易放弃的责任，只是在不同国家称谓方式不同而已。

如果学前教育三年行动计划的实施结果只是推动民办园的大规模发展，那么，“政府主导、社会参与、公民办并举”的学前教育办园体制就没有真正建立起来，甚至是发生了根本性偏差。进一步而言，以民办园为主体的学前教育不可能是“普惠性学前教育”，民办园的逐利本性使其无法担当公益性责任。即便各地普惠性民办园已占一定比例且还在不断地扩大，但与公办园相比，政府扶持普惠性民办园的财政性经费毕竟有限，各地政府现有的政策工具也只能有限地调动民办园承担公益性责任的积极性。倘若地方政府单纯发展普惠性民办学前教育，而不以一定比例的公办园为前提，则很难保障弱势人群、特殊地区的权益，致使学前教育不公平现象加剧。

如果各级政府在发展学前教育时，仅仅扶持结构相对不稳定、制度欠完善、投入不长效、质量待提高的普惠性民办园，在现阶段，势必会造成对弱势人群、特殊地区儿童受教育权的剥夺。因为“普惠性民办园”是具有“普惠性”、“民办园”双重身份的，其“普惠性”的程度取决于政府的扶持力度与监管力度，而其“民办园”的特性却来自其逐利本性、竞争本性、自由本性。世界范围内的经验尤其是美国自1965年便开始的面向弱势人群的“开端计划”表明，国家干预学前教育、举办公办园是保障弱势群体利益、实现社会长治久安的良策。

提升学前教育质量需要提高公办园比例

根据学前教育三年行动计划实施期间公民办幼儿园的发展势头，如果政府不加以扭转，民办园的占比、民办园在园幼儿数的占比一定会进一步增大，致使未来学前教育成为民办园的天下。也许，有些地方政府认为，公办园是计划经济时代的产物，是学前教育诸多不公平的源头，必须要进行市场经济时代的改造与淘汰。然而，这些地方政府也不要忘记，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）所倡导的公办园是标准化的公办园，是为普通百姓甚至是弱势人群服务的公办园，它与传统意义上的公办园并不相同。据我们调查，一些地方政府选择发展普惠性民办学前教育，其实质是看中了普惠性民办园“能进能退”的双重属性。在入园难问题比较严重时，政府借助普惠性民办园的力量可以缓解入园难，既在一定程度上履行了政府责任，又不至于承担创办公办园所带来的政治风险与财政包袱。而在入园难问题已全部解决时，政府又可以全身而退，使普惠性民办园依托市场优胜劣汰。

但这些地方政府似乎忘记了，中央政府所强调的扩大普惠性学前教育资源，不仅是普惠性幼儿园规模的扩大，不仅是为了学前教育的基本普及，还为了学前教育有质量的普及，甚至高质量的普及。在现阶段，公办园还是某种意义上的质量标杆，公办园与普惠性民办园之间的牵手结对、公办教师的派驻政策，还是一种重要的输血与造血的机制。如果没有一定比例的公办园存在，普惠性民办园的质量标准就无法建立起来，普惠性民办园的教师队伍、课程设计、儿童发展就会失去方向性引导，从而使普惠性民办园囿于低质量的发展状态。

公办园与民办园的最大不同，不仅表现在办园体制上，更表现在师资队伍上。根据目前的现状，公办园的教师队伍合格率比民办园高，其质量的优势显而易见。我国许多地方政府在扶持普惠性民办园时，并未首选对其教师队伍建设的扶持，而是更多关注硬件的扶持，如园舍改造、房租补贴、玩教具配备、学费补助等。

如果各地政府局限于发展普惠性民办学前教育，又不重视对教师的遴选与培训，势必会导致教师队伍的低水平循环，教育质量的低层次发展。一定比例公办园的存在，既可以保障政府的底线责任，也可以使政府在发展普惠性民办园时有一个质量参照，从而激励政府出台更多惠及教师的扶持性政策，实实在在地提高幼儿教育质量。

公办园占总园数的比例应不低于50%

然而，一定比例的公办园其比例到底多少是合适的？是1%、99%，还是1%-99%？在实践中，一些地方政府明确规定了公办园的比例，如作为国家学前教育改革试点的镇江市，在筹划推进学前教育均衡优质发展时，强调到2015年，普惠性优质学前教育资源要覆盖均衡，其中公办园占比65%以上，农村地区可适当提高。上海在发展普惠性学前教育时，则强调大力发展公办学前教育，保障每一个户籍儿童拥有一个普惠性学位，其公办园占比达70%以上。而大多数地方则通过对学前教育财政性经费占同级财政性教育经费的比例规定，来变相地强化公办园的适当比例，如江苏省在进行学前教育改革示范区评审时，特别强调县本级财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占比达到5%，宁波市则强调要达到12%。

世界银行、经济合作与发展组织、联合国儿基会的经验表明，只有当一个国家财政性学前教育经费占财政性教育经费的10%、占GDP的1%时，学前教育才能实现可持续发展。而目前我国学前教育财政性投入占教育经费的比例只有3.3%。因此，笔者认为，各级政府在发展普惠性学前教育时，要在整体结构上保障公办园的比例不低于50%，农村地区、贫困地区不低于70%。

之所以主张整体上公办园的比例不低于50%，是因为无论教育规划纲要还是“国十条”，都强调要建立“政府主导、社会参与、公民办并举”的办园体制，强调大力发展公办园，积极扶持民办园。而各地发展的经验也表明，公办园整体占比达到50%的地区，学前教育的基本质量能够得到有效的保障。而那些公办园占比较低的地区，不仅学前教育的质量难以得到保证，其普惠性民办园政策的推行也是困难重重。之所以希望农村地区、贫困地区公办园比例不低于70%，是因为教育规划纲要强调重点发展农村学前教育，学前教育三年行动计划强调每个乡镇至少要建立一所公办幼儿园。

以往的经验表明，政府倡导发展普惠性学前教育，必须要同时规定公办园的比例和财政性学前教育财政投入占教育经费投入的比例。如果不作引导性规定，普惠性学前教育最终可能成为一个形式上的文字游戏，普惠性民办园可能会成为各级政府完成发展普惠性学前教育指标的救命稻草。对于第一轮学前教育三年行动计划后公民办幼儿园表现出的数据变化，各级政府应当高度警惕！（王海英作者单位：南京师范大学学前教育政策研究中心）

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